电子政务不等于政府网站，我国电子政务的发展缺乏宏观统一规划，没有明确提出电子政务的发展目标，也没有制定相应的发展规划。"条块分割"的管理体制与电子政务的统一性、开放性、交互性和规模经济等自然特性产生了冲突。现在，一些地方政府只是把一些法律、法规、政策、条文从纸上搬到了网上，公开的信息量少，信息更新也不及时，网页与网页之间的链接渠道很少。这样的政府网站缺乏与用户的交流沟通，政府与上网公民之间缺乏互动性、回应性。因而，难以发挥电子政务的真正作用。

电子政务是政府机构利用现代信息网络技术，实现高效，透明，规范的电子化内部办公，协同办公和对外服务的过程，完整的电子政务系统应该包括功能层、监管层、效益层三个部分。

1、功能层

在最核心的功能层中，除了直观的对外服务，还应该具有内部办公和协同办公两方面的功能，这是电子政务对政府工作有效性和效率的直接反映。

电子化内部办公是指政府机关利用信息网络技术，构建业务基础平台，实现内部事务处理、管理决策及时、准确进行的行为，应该采用内部通信、信息发布与交流、信息共享、工作流程自动化、文档管理自动化、远程办公、人员培训等要素进行测评。

电子化协同办公是指不同政府机构之间通过网络进行信息交流和事务处理。比如海关与税务部门进行网上联动征收进口货品关税就属此类范畴。应该采用部门间信息共享程度、共享信息安全权限系统、信息传递及时性、信息传递安全性、系统间接口兼容性等几个要素进行评测。

2、监管层

包括上级监管、同级监管和人民监督三个维度，这三个维度可以客观、准确的反映政府透明程度，有效保证政府的廉洁，有效衡量政府监管工作的有效性和效率。现在在电子政务实施方面体现比较多的是人民监管，但是在一定时期内更可行的监管应该是上级和同级监管。

上级监管能够保证上情下达、政令畅通，能够保证中央的政策决定能够不折不扣得到实施，能够有效抑制地方保护主义的泛滥。上级监管的主体是上级政府部门、人大、政协和纪律检查委员会。应该采用政策传递效果、重大工程透明度、组织流程公开度、目标考核监督、政绩跟踪、监督等主要要素进行评测。

同级监管能够保证政府工作的有效性，政府工作过程的规范性，政府工作人员的廉洁。同级监管的主体是监察部、纪律检查委员会、审计局。应该采用人事任免的公开度、政府工作流程的透明度、领导干部自身经济状况公示度、政府各部门规范化审计等主要要素进行评测。

3、效益层

电子政务具有良好的经济效益，但是在实际工作中，往往有些领导干部错误认识电子政务经济效益的体现，以至个别网站出现"注册交费后三天开通"的字样，到底什么是电子政务的经济效益？应该从以下要素认识电子政务在经济方面所展现的力量。

直接投资。目前，各级政府已经安排了专门预算投入到电子政务的建设中。这些预算将用于采购所需的各种设备，软件，还将用于内部人员的业务培训，第三方咨询机构的专业服务和系统的运营维护等。这些直接投资拉动了消费，为相关的商家创造了经济效益。除收集直接投资方面的数据外，确认投资去向也是测量直接投资的重要方面。

投资乘数效应。政府在整个社会经济生活中扮演了举足重轻的角色，在中国尤其如此。当政府机构已经实现了相当程度的信息化的时候，企业，团体或个人为了与政府对接，必然也会寻求信息化，因此引起衍生的信息化消费，而这种消费的数量级比政府直接投资大的多，体现了政府投资的乘数效应，或叫倍增效应。

企业成本降低。有了电子政务，企业与政府打交道的直接费用和时间成本都将降低。

公众成本降低。与企业情况类似，电子政务带来公众与政府发生联系时直接费用的降低和时间减少。由于政府的服务对象是所有公众，公众所降低的费用的累积是相当可观的。

政府运营成本降低。电子政务对政府运营的影响是明显的。据英国政府主管互联网的官员最近透露说，未来10年间，英国400万名公务员队伍中，至少有1/5，即80万名公务员将因他们的工作被互联网取代，而可能失业。例如，英国政府目前已将各项政府服务搬到网上，市民已经可以在网上交税、申请福利金等，政府部门原本雇佣80万名工作人员来完成这些工作。此外，互联网的运用，还会让英国政府未来10年节省下20%的薪金。

六、根据条件和需求，着眼于应用设定电子政务建设的具体目标

埃森哲公司在调查各国电子政务发展水平时认为，中国电子政务建设一直以来比较追求表面的东西，而在电子政务建设到底为老百姓带来什么，电子政务在改善政府部门合作和沟通是否发挥了作用方面的思考却远远不够。

重硬轻软、重网络轻应用是中国电子政务的切肤之痛，这种由技术启动、厂商推动的发展模式已经成为电子政务建设的最大误区；其次，系统建设和规划时没有将关键业务放在重要的位置；第三，在业务规划建设中缺乏跨部门业务，一些地方在做信息化规划时将部门边缘划分得十分清楚，但实际上，相当多的政府业务都是跨部门的，如果还是由一个个部门去做，对于改善政府效率的作用是很小的。不少投资金额多达数千万、上亿元的规划和方案在应用项目上多是些宏观、概念方面的题目，不但与实际应用开发相去甚远，且投资比例很小。多年来，众多失败的信息化建设项目无不与此有关。根据摩尔定律，信息技术产品每十八个月--仅一年半时间--就会提高一倍性能，下降一半价格。在电子政务建设三，我们必须把有限的财力集中在电子政务的应用项目上。

随着电子政务的升温，在总体上处于起步阶段的我国电子政务的目标，是决策支持还是政务公开、提供服务，是提高效率还是资源共享？中央17 号文件已经明确指出我国电子政务建设要坚持先监管，后服务的原则。但是，对于不同的政府和部门而言，应该从实际出发，根据条件和需求，以应用为导向确立电子政务发展的重点。

对策：确立电子政务发展优先级，实现滚动式发展

作为一种全球性的努力，电子政务的发展迄今已有五年的历史。五年来，世界各国在电子政务的发展上都有各自的经验教训，其中，特别值得一提的是有一条经验已经形成了全球共识，那就是对于电子政务的发展，必须从实际出发，循序渐进，讲求效益，才可以取得成功。

电子政务要取得成功必须确立优先级，提出实施策略，回答在现有基础之上，如何实现这个目标。我们发现，有的部门和地方的规划都是些大而全的需求，缺乏分析。从实践来看，世界各国几乎无一例外地以电子税务作为电子政务的启动工程或第一优先项目。因为，电子税务不仅大大地提高了政府税收的有效性和效率，而且有效地提高了全社会的完税率。此外，电子税务还可以实现全社会最复杂的档案系统的建立，其意义更为深远。因此电子税务成为当前国际上最复杂、最成熟的电子政务应用系统。

综观世界各国实践可以发现，电子政务是政府解决其所面临的紧迫的经济和社会问题的一种手段，是推动经济与社会发展的一个工具。因此，每一个国家或地区在选择发展什么样的电子政务应用系统时，应该首先审视一下自身经济与社会发展的紧迫问题是什么，而不是盲目跟风。

现阶段，发达国家电子政务的重点无一例外，强调的都是服务，如何利用Internet更好地为居民和企业服务。但是在我国，首先是上述的政府内部事务处理尚未网络化，难以支持网络化服务。其次是网络普及率仍很低，还不到5%，而发达国家一般都在50%以上，甚至70%以上。政府即使开展网络化服务，仍不能让大众普遍享受。最后，我国信息化是在工业化尚未完成的条件下进行的，电子政务是在市场机制已经初步建立但远未完善的条件下进行的，市场监管、信用体制等亟待建立或加强，这种需求在发达国家总体来看是不存在的。

因此，在我国，在当前和今后一段时期内，电子政务的重点，应该首先是加强政府有效监管能力，其次是提高政府工作效率，然后是积极开展服务。对于地方政府，特别是最接近居民大众的基层组织，应更多地强调开展服务。至于服务的电子化和网络化，则要因地制宜，不搞一刀切，关键在服务能有实效。

对于一些监管职能不多，而服务功能更多的部门，可以从政府外网建设入手，以此形成对内部系统的强烈需求，带动内部办公和业务网的建设。政府外网建设开始时不要把目标设得太高，别指望一步到位。有些业务已经是很流程化了，系统实现起来也比较容易，而且明显能减轻劳动强度和提高效率，那也应该先做起来，为内部服务。比如财务财产管理，人事档案管理等等。

应用是促进电子政务建设的核心力量。据调查，广东积极开展社会保障和信用系统等重点工程电子政务建设。目前，全省已完成简易开通和设计工作，并在广州、顺德、珠海、南海等地开始单项和综合业务试点，整个系统将在2003年完成。运用这个系统，全省21个地级市和102个县区公安局，已将传统的办证业务转换成流程化的工作模式，工作效率提高了，群众方便了，相互制约和监督的作用更加增强。例如，广州市工商局建成开通企业工商注册和年检并联审批系统，在涉及前置审批的40多个部门中，已有市区两级政府共59个相关审批单位加入了网上综合服务平台，正式开展审批业务。过去一个企业从申请领证到最终领取营业执照，短则2－3个月、长则半年，如今只需要8天就可领取工商营业执照。广州天河区利用电子政务开展"区长信箱"、"市民留言板"、"政府呼叫中心"，沟通了政府与市民渠道，解决了涉及环保、投资、社会治安、劳资纠纷等多方面问题。而粤东潮汕地区，运用电子政务实现"重塑形象，重建信用"也已取得良好效果。

电子政务建设的最终目的是要应用。电子政务系统成功的标志之一，就是能够真正地被用户使用，即有很强的实用性。越来越多的政府和企业已经充分认识到成功的电子政务建设必须结合政府关键业务需求与业务应用寻找突破口，以关键业务应用流程的网络化来带动整个政府职能的转变。因此，政府业务应用是将电子政务推向更高层次的关键环节。

应用造就了信息系统的成功。没有实事求是的科学态度和坚持不懈地围绕应用，在建设和管理中艰苦努力，信息系统就不可能获得成功并得到发展。随着应用系统按照需求的不断提出，一代又一代的升级、扩充，数据资源不断积累、丰富，发挥的作用不断增强，业务领域不断拓展，应用的深度、广度不断增加和应用规模不断扩大，应用的整合和协同服务不断完善，最终发展成为可靠、有效的电子政务系统。这充分体现了事物按照由低级向高级，螺旋式上升，逐步发展的客观规律。

七、通过电子政务引领政府改革

电子政务的概念产生于上个世纪90年代。在此之前的OA、MIS之所以不被称为电子政务，而基于互联网的政务应用则被称为电子政务，主要是因为互联网带来的电子政务应用将会极大地影响政务工作的模式，创造前所未有的政府工作形态。有了互联网这样新的工具，才造成了政府对社会服务职能重组的新机会。

电子政务已经成为世界各国普遍追踪的潮流。综观美国、英国、加拿大、法国、日本等发达国家电子政务发展的状况，有一些普遍的动向值得我们注意：改革现有的行政程序；充分运用信息手段；重视建立政府与社会的互动；致力于提供更加快捷、方便的公共服务，提高办事效率和透明度等。

目前，我国一些政府部门对电子政务的认识不足，成为制约电子政务发展的一大因素。电子政务本身不仅会推动全社会的信息化进程，而且必然会促进政府机构改革。电子政务是对传统行政管理方式的深刻变革，其实质是对现有的与工业文明相适应的政府形态进行改造，即利用信息技术来构造更适合时代要求的政府治理结构和权力运行方式。

无论是政府还是企业都已经充分认识到，推进电子政务建设，最大的阻力来自政府目前的体制、观念和各部门的利益。实施电子政务必须正确处理统一平台、业务协同、信息共享的关系。统一的平台为业务协同和信息共享创造了技术条件，但是它仅仅是一个技术条件而已。在今天的条件下，如果我们充分利用公共电信资源，充分利用第三方服务的话，建立一个平台极其容易，只要你能提供功能、性能和资金，厂商就能在半年左右的时间里为你建立一个平台。但是，在平台背后，政府需要把更多的精力花在业务协同和处理信息共享上，而这将涉及我国各级政府目前的体制、观念和各部门的利益。

对策：根据政府机构改革的需要和政府行使公共职能的要求，进一步设计中国电子政务的整体结构。

建设电子政务首先要转变政府职能，有钱并不一定能够建成电子政务，电子政务并不是简单的政府电子化，电子政务的关键是政务，电子只是工具，建立透明、高效、公开的办公环境才是目的。政务就要涉及到改革，一方面是管理，一方面是服务，这两个方面协调不好，真正的电子政务就难以实现。但是我们必须同时看到，超越现有体制来建设电子政务很难将工作展开。行政体制改革在很大程度上制约了电子政府行为的改变，如果没有采取政务改革措施就投入资金建设网络，也只能建成一个"死网络"。行政体制改革的成功并非一日之功，而且政府建立什么流程，并不是专门为了电子化而提出的，而是为了简化政府审批流程而设，所有核心是政府行政改革。所以，政府在现有体制条件下进行电子政务建设规划时要考虑到行政机构改革后流程再造的问题，要考虑怎样预留出技术升级空间，如果程序不合理，把所有审批繁琐过程都搬上网并不现实。因此，在做规划时，要从国家电子政务标准出发，兼顾现有流程，同时考虑将来变化。

近年来电子政务的实践使人们认识到电子政务不是一个技术项目，而是一个引领变革的工程。电子政务的最终目标是构造一个信息时代的政务。但是，这种对于原有的、工业时代的政府形态的改造是通过电子政务工程项目一个一个地实施来积累完成的。因此，每一个电子政务应用项目的推进，都需要有法律、法规、行政等各方面综合考虑和有机组合来推动，才有可能达到变革和改造现有政府形态的目的。对现有政府形态的改造，并不是简单地将政府的服务移到网上就可以实现。电子政务应用系统在改进政府对企业和居民的服务的同时，必须对政府的业务流进行重新设计，对政府的结构进行重组，在电子手段的帮助之下简化政府与企业、与居民的互动，降低而不是增加政府业务运行的成本。因此，电子政务不是一个简单的政府上网工程，而是一个引领变革的工程。

我国各级政府、部门制定电子政务发展的目标，必须是政务目标，而不是电子目标；一些政府部门先建平台、系统、购买产品，然后再讨论具体应用，结果导致一些地方建了155兆的城域网没有用起来，建了一期的城域网也没有用起来，建了2G的城域网还是没有用起来的现象。如果业务系统的严重滞后或者应用需求与政府所建立的平台存在很大差异，等于是政府给自己设下了陷阱，反而阻碍了电子政务的建设。

八、加强电子政务立法工作

进入二十一世纪，世界各国政府加快信息化建设步伐。电子政务立法建设逐渐提上日程，甚至成为当今制约电子政务深化进程和阻碍扩大应用的瓶颈。为此世界各国在电子政务实施过程中都不约而同地建设起相应的法律基础构架。

国外尽管国情不同，但在电子政务立法历程却极其相似，而且法律在电子政务所起的角色转换也非常相符，即从影响、配合向基础转化，使得法律成为电子政务的基石。这个基石独特于传统立法研究的是，它是一个明显的高科技含量的不断修订完善的立法过程。表现在：

1、电子政务法律体系目前处于无统一规范、朝令夕改不断修订的不成熟阶段

2、电子政务立法建设是传统政务改革在法律领域的体现

3、电子政务法律在某种程度上代表了电子政务的实施成果

国内电子政务囿于认识和技术的限制，在电子政务的整体立法建设稍微滞后。但也充分展现自己的特色。

1、信息化标准及信息基础设施立法是国内电子政务立法主体，同时也说明国内电子政务处于初级建设阶段；

2、行政性电子政务立法建设相对成熟，但面向公众开发部分立法基本空白；

3、电子政务立法及政策扶持方面需要进一步深化。

有关中国推行电子政务的两部法律已经在制定中并即将出台。这两部法律分别是《电子签章法》和《政府信息公开法》。据悉，《电子签章法》目前已完成草案，即将上报国务院。该法案主旨是将"电子签章"的有效性以法律形式确定下来。而《政府信息公开条例》(讨论稿)已经提交有关方面讨论。在我国，政府透明度不足一直是比较突出的问题，造成政府信息资源难以为社会所利用和社会资源的巨大浪费。现代社会中，只有信息越公开，社会的自主能力和承受能力才会越高，社会才会越稳定。两部法律的出台将"会从根本上改变政府的工作方式和工作思路，成为一场工作制度的革命"。

作者:中国国家行政学院 吴 江 教授